印心耕讀

〈預防勝於治療〉 拯救失業政策，日本怎麼做？

文／邱駿彥 圖／大眼睛


面對失業問題，不是光靠砸下大筆銀子就可以解決，預防勝於治療的道理人人皆知。日本自1973年受到石油危機的經濟打擊後，開始意識到失業預防的重要性，而針對「僱用安定政策」的基調，也已從失業的事後救濟，修正為事前積極的預防與促進僱用安定。

在法制度面上，日本將過去的「失業保險法」一舉修正為「僱用保險法」，明定政府必須主動針對「僱用安定」、「僱用改善」、「能力開發」與「僱用福祉」等四種事業建立永續制度。其後，雖然在1989年再次面臨泡沫經濟危機，2008年受創於金融大海嘯，但勞工的「職業能力開發」與「僱用安定措施」，一直是日本面對經濟不景氣處理失業問題時所依賴的政策主軸。

日本政府明瞭平時就要做好積極的僱用安定措施，才有足夠的資源應付世界性經濟不景氣。否則等到失業問題嚴峻後，再多的失業救濟都是緩不濟急。

但面臨這一波金融大海嘯的震撼，日本政府也不得不制定了「緊急處理條例」，採取因時因地制宜的若干措施。再加上平時就已經持續進行的「預防性僱用安定措施」，架構出以下六項解決失業問題的緊急對策。


〈對策一〉

落實失業者保障

依法擬定事後救濟措施

一個失業者背後可能就是一個家庭受到影響，在景氣不好失業率攀升的時代，及時的失業救濟絕對有必要。但失業救濟要擴張落實到何種程度，有時也必須視保險財務、勞工心態、社會共識而酌予調整。

日本政府並未將保險基金用來做股市護盤，自然也無須提高股市護盤比率而影響失業救濟的財務運作。因此透過失業保險與職業安定法的規範，日本政府依緊急條例的授權，將失業保險給付從「6個月」延長到「12個月」；並將領完失業保險給付而尚未找到新工作者，轉入政府經營的公共建設等失業對策事業，提供工作機會。


〈對策二〉

扶助夕陽產業的勞工

平時即採取勞動力對策措施

對於從事夕陽產業的勞工，給予特別職業訓練與職業介紹，補足發展中產業技術勞工的不足。透過平時就廣設的公共職業訓練所，與大專技職院校建教合作，訓練完成的勞工再透過公共職業安定所，支給搬家安頓費、給予獎勵金等，鼓勵移往容易就業的地區，實施廣區域的職業介紹。並對於僱用這些勞工的企業，支給獎勵金。


〈對策三〉

鼓勵企業健全內部勞動市場

積極採取源頭管理 避免資遣

面臨經濟不景氣失業率攀升現象，政府除了必須緊急增加就業機會以外，也要積極採取源頭管理的措施，以避免失業勞工人數持續增加。日本政府召集雇主團體，要求鼓勵所屬會員企業盡量透過調職、減少工時、優退、取消委外承攬等各種僱用調整手段，以活絡企業內部勞動市場的機制來替代資遣措施。各都道府縣視其財務狀況，對於自我控制資遣人數表現卓著的企業，酌予獎勵金。


〈對策四〉

加強家庭照護的人力需求

結合失業人力與家庭照護 引進派遣工作

日本是一個高齡化極為嚴重的社會，且近年來雙薪家庭也盛行，因此對於老人照護與家庭照護的人力需求日益殷切。但日本為了保有本國人民工作機會，從來沒有考慮引進外勞。面臨這波失業潮，剛好可以將失業人力與家庭照護人力需求相結合，透過人力派遣方式增加了不少工作機會。但要注意者，日本有非常完善的勞動派遣法，實施近30年的人力派遣經驗，並不會因此剝奪傳統僱用的人力。


〈對策五〉

鼓勵企業採取工作分擔（work sharing）

實施短工津貼 扼阻無薪假定義擴張

日本企業為了避免資遣員工，自主將每週工時短縮，減省下來的工作時間，可以供應避免資遣勞工人數的工時。隨著工時縮短，薪資減少當然無可避免，部分都道府縣地方政府，亦會視情況給予短工津貼。


〈對策六〉

設危機處理小組

中央政府制定臨時條例以資因應

要妥善因應金融海嘯所引起的超大型經濟不景氣，不單只是靠勞工行政主管機關的努力，反而是要主管經濟、財政、內政的各部會扮演火車頭功能。唯有確實做到擴大內需、加強建設、提升經濟，才能從根解決失業問題，否則臨時擠壓出來的工作機會，都只是一時性、短期性，只會將失業潮拉長而變成循環的惡夢。因此，日本政府早在去年就在總理府組成跨部會緊急因應小組，制定臨時條例，以

中央政府全員負責的態度，積極面對處理失業危機。


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面對這波世界經濟不景氣所造成的失業潮，從美國、歐洲、到亞洲無一倖免。往昔執世界經濟牛耳地位的日本亦受創頗深，連有名的sharp企業在財務無以為繼情形下，終於被中國大陸買走。然而，從以上所介紹的日本政府拯救失業措施，可以看得出來：平時的失業預防，遠比事後窮於救濟來得重要。解決失業問題時，重視源頭管理要比亡羊補牢疲於奔命來得有效。經濟的復甦與提升，是解決失業問題的根本之道。

作為一個政府，在應對緊急事態時必須要有全盤規劃的遠見。視其情況，要有停損點的意識。除了提出緊急解決措施外，更要積極建立未來50年的勞動人力運用政策，才不致於在下一波的經濟不景氣重蹈覆轍。更重要的一點，政府在解決失業問題時，中央各部會一定要上下一條心，千萬不要推諉塞責，把失業困境全要勞委會一肩扛起。莫等到問題嚴重而引發政治風暴時，再砍了勞委會主委做為弭平危機、杜絕大眾撻伐之手段，這絕不是全民之福。（作者現為文化大學法律系副教授，曾任勞委會法規委員）